28/11/2011: “Análisis previo a la Cumbre de Cambio Climático de Durban”

Análisis previo a la cumbre de cambio climático de Durban

La 2001-2010 fue la década más cálida desde que se tienen registros (mediados s.XIX). 2005 y 2010 fueron los años más calurosos desde 1880. En 2011, el nivel de hielo ártico ha alcanzado su segundo nivel más bajo, tras 2007, y ahora es un 30 % menor que durante el período 1979-2000. En 2011 se están viviendo inundaciones extraordinarias en Tailandia, Pakistán y Centroamérica, además de lluvias torrenciales y grandes tormentas en Estados Unidos, Italia y Turquía, entre otros eventos meteorológicos extremos.

En 28 de noviembre comienza en Durban (Sudáfrica) la 17ª Conferencia de las Partes (COP 17) de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC). Allí se decidirá sobre la continuidad del único mecanismo global de control de emisiones existente: el Protocolo de Kioto[1], cuya vigencia expira a finales de 2012.

Tras la puesta en marcha efectiva del Protocolo de Kioto (2005), la CMNUCC, en Bali (2007, COP13), dio a las partes el mandato de alcanzar acuerdos en 2009 sobre cinco elementos clave para un régimen global del clima: mitigación, adaptación, financiación, tecnología y visión compartida para la cooperación a largo plazo. En Copenhague (2009, COP 15), a pesar de que la preocupación por el calentamiento global reunió a 125 jefes de estado y de gobierno (un hecho único), la falta de consenso provocó la adopción de un acuerdo de bajo nivel. El Acuerdo de Copenhague[2] comprometía a las partes a tomar de forma voluntaria las medidas necesarias para mantener la temperatura por debajo de 2oC, y preveía, entre otras cosas, un mecanismo para movilizar recursos de forma rápida ( el Green Climate Fund). En Cancún (2010, COP16) los avances fueron muy modestos, salvo por el hecho de que se restauró algo de la confianza perdida en las negociaciones multilaterales, en buena parte gracias a los esfuerzos de México como sede y de la entonces recién nombrada Secretaria General de la CMNUCC, Christiana Figueres, especialmente a la hora de incluir a los países menos influyentes. Todos los países del mundo salvo Bolivia acordaron la meta crítica de mantener el incremento de temperatura media global por debajo de los 2°C sobre niveles preindustriales, como ya se había acordado en Copenhague por menos países, incluyéndose además la posibilidad de revisarlo a 1.5°C en 2015. Para ello, sería necesario reducir las emisiones totales por debajo de 44.000 millones de toneladas de CO2eq[3] por año para 2020. En 2010 las emisiones globales fueron cercanas a los 50.000 millones tCO2eq por año, y se espera que alcancen los 54.000 millones tCO2eq/año en 2020, por lo que los Acuerdos de Cancún supondrían una reducción anual de 10.000 millones de tCO2 (10 GtCO2eq).

De cara a Durban (2011, COP 17), las perspectivas son pesimistas. Las preocupaciones globales están más centradas en la crisis económica de occidente que en acuerdos sobre quién, y cómo, debe cubrir los enormes costes que conlleva detener las causas y combatir las consecuencias del cambio climático. Todo Occidente, y en especial la UE, está luchando por salir de la crisis económica y asistiendo a la emergencia de un nuevo orden económico en las relaciones internacionales. Con ello, nuevamente se está priorizando la solución de problemas importantes el corto plazo sobre la necesidad primordial de supervivencia a largo plazo.

Las negociaciones medioambientales multilaterales están inmersas en una grave crisis de credibilidad para conseguir sus metas. La reducción de emisiones (mitigación) necesarias para mantener el incremento de temperatura por debajo de los 2ºC es cada vez más difícil, lo cual no disminuye su carácter imperativo. Lo mismo ocurre con la financiación de las acciones necesarias para limitar los efectos negativos del cambio climático (adaptación). Tras dos décadas de negociaciones, se ha creado una ingente cantidad de instituciones y acuerdos que deberían ser una base suficiente para negociar un nuevo acuerdo global para frenar en lo posible el cambio climático. Sin embargo, el hecho de que las decisiones se tomen por consenso ha provocado la pérdida de operatividad de los largos procesos de negociación. El surgimiento de nuevas potencias globales (conocidos como los BASIC: Brasil, Sudáfrica, India y China), los recelos de los países tradicionalmente poderosos (en especial EE.UU.) y el cansancio respecto a las inacabables discusiones propias de la ONU, convierten en una quimera la idea consensuar un tratado ambicioso, global y vinculante. La disputa entre países en desarrollo y países ricos (encabezados respectivamente por China y EE.UU., que a 2009 sumaban el 42% de las emisiones globales de GEI) está llevando a las negociaciones hacia la búsqueda de un mínimo común denominador y de concesiones particulares, en detrimento del interés del colectivo global.

La CMNUCC nació en la Cumbre de Río (1992), en un momento en el que las discusiones sobre el desarrollo y las injusticias globales centraban el debate internacional, y en el que primaban las demandas para que Occidente compensara sus excesos pasados y presentes financiando las acciones ambientales de los países no desarrollados. Hoy en día las diferencias de renta entre los países ricos y los BASIC son menores. Los países desarrollados han reducido globalmente sus emisiones, en lo que ha influido no sólo la crisis económica actual, sino también, y de forma determinante, el hecho de que han trasladado sus emisiones a los países BASIC, en particular a China. Esta reducción, junto con el fuerte aumento en China e India, ha hecho que las emisiones de los países en desarrollo superaran, en 2008 por primera vez, las emisiones de los países industrializados.

En este contexto, los países industrializados insisten en construir un nuevo acuerdo sobre emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), más que en compensar por los errores del pasado. Los países en desarrollo, por el contrario, quieren que el nuevo acuerdo sea igual que Kioto en cuanto a que no les comprometa a limitar sus emisiones de forma vinculante. Además, los países desarrollados rechazan correr con la financiación de las acciones de mitigación y adaptación en los países en desarrollo en la proporción que les correspondería por sus emisiones históricas. Estos son, desde Bali, los principales lastres para el avance significativo de las negociaciones.

El principal asunto a tratar en Durban será la continuidad del régimen vinculante de reducción de emisiones de Kioto. La UE puede ser el único actor que asuma esta continuidad aun cuando los demás no lo hicieren. Japón, Canadá y Rusia no se sumarán a un segundo período de compromiso en el marco del Protocolo de Kioto. EE.UU. nunca lo ratificó y no es imaginable ni que se sume ahora ni que suscriba su prórroga.

El segundo asunto crítico a tratar será la financiación de la adaptación y la mitigación. Aunque se estima que las aportaciones hechas por los países ricos se aproximan a las promesas hechas en Copenhague (desembolso rápido de 30 mil millones de dólares hasta 2012, a incrementarse hasta los 100 mil millones anuales a partir de 2020), la crisis financiera de Occidente hace dudosa la continuidad de esta aportación. Por otra parte, buena parte de los fondos asignados a esta partida no está siendo adicional como se prometía, sino proveniente de la reasignación de compromisos anteriores[4].

A cambio de esta financiación, nueva o reasignada, Occidente pedirá transparencia, traducida en planes públicos de reducción de emisiones, con compromisos verificables que respondan a las prioridades acordadas. Aunque la lógica de esta petición parece clara, tropieza con la oposición (principalmente de China y EE.UU.) a una verificación internacional, por considerarla una cesión de soberanía.

En suma, las perspectivas para Durban son muy modestas, con esperanza casi nula de alcanzar un acuerdo a gran escala (vinculante o no). Todo apunta a que, en vez de un tratado  que obligue por igual a todas las partes, se volverán a presentar compromisos voluntarios con verificaciones nacionales.

Respecto a los compromisos de reducción de emisiones para 2020 adquiridos en los Acuerdos de Cancún, las estimaciones indican que está lejos de cumplirse esa meta colectivamente[5], por lo que harían falta compromisos extra. Sin embargo, hay expectativas de poder avanzar en áreas específicas, como la reducción de emisiones de GEI provenientes de la deforestación y degradación forestal; en el papel de los bosques en la mejora del secuestro de carbono (REDD+); en el control de emisiones en agricultura; en el seguimiento, elaboración de informes y verificación (MRV); y en la cooperación para transferencia de tecnología.

Además de estos avances, el mayor progreso que se puede esperar de Durban es que las negociaciones medioambientales multilaterales recuperen credibilidad para lograr un acuerdo efectivo de reducción mitigación y financiación, teniendo en cuenta no sólo la deuda climática, sino también los estatus nacionales actuales, de forma que el propio régimen de mitigación generen recursos para adaptación en los países más desfavorecidos.

Alejo Etchart

Stakeholder Forum for a Sustainable Future


[1] El Protocolo de Kioto  compromete a los países desarrollados y a los países en transición hacia una economía de mercado a alcanzar objetivos cuantificados de reducción de emisiones. Estos países, conocidos como Partes del Anexo I, acordaron reducir en un 5,2 % sus emisiones totales de seis gases de efecto invernadero durante el período 2008-2012 (primer periodo del Protocolo) sobre sus niveles de emisión de 1990, con objetivos específicos que varían de país en país. El Protocolo de Kioto entró en vigor el 16 de febrero de 2005 y tiene 193 Partes.

[2] El Acuerdo de Copenhague fue firmado inicialmente por 28 países que representaban el 80 % de las emisiones. Hasta la fecha, 141 países (incluyendo los 27 de la UE) se han adherido o manifestado interés en adherirse.

[3] El CO2eq es el equivalente en CO2 de la suma emisiones de los seis gases de efecto invernadero (GEI) considerados por la CMNUCC.

[4] Ver World Resources Institute, http://www.wri.org/publication/summary-of-developed-country-fast-start-climate-finance-pledges

[5] Ver ‘Are Countries on Track for 2oC or 1.5oC Goals?’ Climate Action Tracker,http://www.climateactiontracker.org/The Emissions Gap Report (UNEP, 2011)

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